Các cơ chế giải quyết tranh chấp trong các FTA mà Việt Nam tham gia như được phân tích trong chương này, bao gồm trong khuôn khổ ASEAN, các FTA ASEAN + với 6 nước đối tác, 4 FTA song phương đều được thiết kế trên cơ sở quy định của cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO nhằm khuyến khích các nước giải quyết tranh chấp thương mại một cách nhanh chóng, minh bạch và hiệu quả. Tuy nhiên cho đến nay, chưa có một tranh chấp nào được ghi nhận đưa ra khởi kiện chính thức tại các cơ chế này. Lý giải cho thực trạng này có thể thấy một mặt, do một số FTA mới được ký kết hoặc có hiệu lực nên chưa phát sinh tranh chấp, trong khi đối với các hiệp định khác, các nước thành viên thường ngần ngại sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp do sự thiếu tin tưởng và tính không thể đoán định trước của hệ thống giải quyết tranh chấp này, ví dụ như cơ chế EDSM của ASEAN. Tình trạng không sử dụng cơ chế EDSM của ASEAN có thể do một số lỗ hổng trong hệ thống này cần được cải thiện. Cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN không nên chỉ là một mô hình trên giấy mà cần phải được nâng cấp để góp phần thực thi hiệu quả các hiệp định kinh tế và dành được niềm tin từ các nước thành viên ASEAN.
Có một số yếu tố ảnh hưởng đến việc các nước thành viên ASEAN không sử dụng đến cơ chế giải quyết tranh chấp trên thực tế.
Thứ nhất là tính thiếu chắc chắn về mặt pháp lý do tính đặc thù và cách thức ra quyết định của hệ thống ASEAN. Đặc trưng của ASEAN là ưu tiên đàm phán, tránh đối đầu trong mối quan hệ giữa các nước thành viên. Các nước đều cố gắng tránh xung đột trong hội nhập kinh tế hoặc thực thi các chính sách và ASEAN được vận hành chủ yếu trên cơ sở ngoại giao hơn là luật lệ. Cơ chế ra quyết định của ASEAN là trên cơ sở nhất trí, do đó việc đàm phán một cách hòa bình là rất quan trọng nhằm duy trì mối quan hệ hữu nghị giữa các nước thành viên.
Thứ hai, hạn chế của EDSM là không có hiệu lực cao hơn pháp luật của các quốc gia và không tạo ra một luật mới. Các nước thành viên ASEAN có sự khác biệt về hệ thống chính trị và pháp luật, rất khó để tất cả các nước này chấp nhận bị ràng buộc bởi cùng một hệ thống pháp luật. Các nước cần tôn trọng chủ quyền của nhau và do đó giới hạn quyền lực của các ban hội thẩm hoặc cơ quan phúc thẩm, không để cho các cơ quan này gây ảnh hưởng đến hiệu lực của pháp luật trong nước hoặc tạo ra luật lệ mới thông qua án lệ.
Thứ ba, việc thiếu nguồn lực và tính đặc thù về chức năng của Ban Thư ký ASEAN cũng là yếu tố dẫn đến việc cơ chế EDSM không được vận dụng trên thực tế. Ban Thư ký ASEAN đảm nhận chức năng hành chính trong tất cả các lĩnh vực hợp tác của khối, bao gồm an ninh chính trị, kinh tế và văn hóa xã hội. Ban Thư ký cũng cần tham gia giám sát việc thực thi các quyết định trọng tài hoặc thỏa thuận giải quyết tranh chấp của các bên tranh chấp. Tuy nhiên, Ban Thư ký lại hoạt động kém hiệu quả do thiếu nguồn lực trong khi có lượng công việc khổng lồ cần giải quyết.
Chủ thể tham gia các tranh chấp trong cơ chế giải quyết tranh chấp của FTA là các chính phủ, còn các bên tư nhân không có quyền khởi kiện ra Ủy ban trọng tài. Tuy nhiên, các tranh chấp thường liên quan đến các lĩnh vực kinh tế, các nhà xuất nhập khẩu và các công ty tư nhân cụ thể. Đặc biệt trong các vụ kiện phòng vệ thương mại, tranh chấp là về tính pháp lý của các biện pháp tự vệ trong nước, các hành vi chống bán phá giá và các biện pháp đối kháng được áp dụng nhằm bảo vệ các các ngành trong nước hoặc các doanh nghiệp cụ thể. Trong trường hợp này, nước khởi kiện hành động nhằm bảo vệ lợi ích của các ngành, lĩnh vực cụ thể hoặc của các nhóm doanh nghiệp nhất định. Thực tế một số tranh chấp trong WTO thường được biết đến theo tên của công ty thực tế tham gia vào hoặc bị ảnh hưởng trực tiếp bởi vụ kiện, ví dụ vụ tranh chấp Boeing- Airbus là tranh chấp giữa Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu (EU). Có quan điểm rằng việc giải quyết tranh chấp trong FTA về thực chất là đơn kiện của các doanh nghiệp tư nhân được hậu thuẫn bằng biện pháp bảo hộ ngoại giao, trong đó chính phủ của nước có các doanh nghiệp bị tác động quyết định khởi kiện chính phủ nước khác trong hệ thống các FTA hay WTO.
Để chính phủ có thể tham gia hiệu quả vào quy trình giải quyết tranh chấp trong các FTA cần có sự tích cực chủ động hỗ trợ từ khu vực tư nhân trong đó mối liên hệ mật thiết giữa hai bên khu vực nhà nước – tư nhân theo từng vụ việc được khuyến khích. Mô hình của Hoa Kỳ và EU là ví dụ rõ ràng cho mối quan hệ đối tác công - tư phát triển nhất. Theo đó, việc kết nối với cộng đồng doanh nghiệp được điều phối thông qua các hiệp hội ngành hàng, hệ thống trao đổi thông tin giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân được thiết lập, có trường hợp sử dụng đến tác động của Quốc hội và các đối tượng có sức ảnh hưởng đối với doanh nghiệp… Mô hình hợp tác công – tư trong sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp trong FTA và WTO của EU mang tính chất truyền thống. Không giống như các công ty của Hoa Kỳ thường vận động tích cực khu vực công để khởi kiện, thì EU giống như hiện trạng ở nhiều nước đang phát triển, thiếu mối liên hệ công – tư như ở Hoa Kỳ. Các công ty của EU phản ứng thận trọng hơn trước các nỗ lực của chính phủ để khởi kiện bảo vệ quyền lợi cho các công ty này. Tuy nhiên, EU đã nỗ lực rất nhiều để cải thiện mối liên hệ này thông qua việc tập hợp các lợi ích thương mại. Phần lớn các nước đang phát triển trong đó có Việt Nam thiếu một hệ thống phối hợp các lợi ích công và tư để đảm bảo sự tham gia thành công vào cơ chế giải quyết tranh chấp trong các hiệp định thương mại. Đây là điều mà cả chính phủ và doanh nghiệp cần lưu ý để có định hướng cải thiện.
2.1. Về phía doanh nghiệp
Các thiệt hại từ rào cản thương mại gây ảnh hưởng đến khu vực tư nhân đầu tiên và trực tiếp. Song bất chấp thực tế này, các ngành công nghiệp của các nước đang phát triển tiếp tục duy trì quan điểm cũ rằng thực thi các chính sách thương mại quốc tế là nhiệm vụ của riêng chính phủ. Quan điểm này một mặt là chính xác vì chỉ các chính phủ mới được đưa vụ kiện ra cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO và các FTA. Do đó, công việc của chính phủ là khởi xướng và theo đuổi các vụ kiện từ đầu đến cuối. Tuy nhiên, mô hình của Hoa Kỳ và EU đã chứng minh khu vực tư nhân đóng một vai trò then chốt trong cả việc khởi xướng và phát triển vụ kiện, đóng góp nguồn lực và tiến hành các điều tra độc lập của chính họ. Thật vậy, nếu khu vực tư nhân có thể cung cấp nhân lực và tài chính thì có thể cải thiện đáng kể khả năng của chính phủ trong việc đánh giá chi phí – lợi ích của việc khởi kiện. Thái độ của khu vực tư nhân, tức là các doanh nghiệp, cần phải thay đổi nếu các nước đang phát triển như Việt Nam muốn thu được lợi ích thực chất từ cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế giống như Hoa Kỳ và EU.
2.2. Về phía chính phủ
Một vấn đề khác có liên quan mật thiết đến việc khu vực tư nhân hiểu sai về vai trò của mình như trên là sự thiếu quyết tâm chính trị của chính phủ để khởi kiện. Sự ngần ngại của chính phủ xuất phát từ sự yếu kém về năng lực pháp lý trong lĩnh vực thương mại quốc tế, sự lo ngại về chính trị và trả đũa thương mại.
Thứ nhất, liên quan đến tình trạng thiếu năng lực pháp lý trong thương mại quốc tế, do nguồn lực hạn chế, chính phủ các nước đang phát triển thường thiếu đội ngũ các cán bộ pháp lý và chuyên gia có năng lực, kinh nghiệm và được đào tạo chuyên sâu về các vấn đề liên quan đến thương mại quốc tế.
Thứ hai, nếu chính phủ một nước đang phát triển lo ngại việc khởi kiện tại WTO hay trong khuôn khổ các FTA sẽ gây hại cho sự ổn định của các mối quan hệ thương mại của mình thì họ sẽ không tiến hành. Về mặt lý thuyết, điều này là đúng với bất kỳ quốc gia nào, bao gồm nước phát triển và đang phát triển. Các mối quan hệ thương mại thường khá nhạy cảm và các nước thường muốn tránh các tranh chấp mà không đem lại lợi ích gì đáng kể. Khi một nước phụ thuộc vào nước khác vì một mối quan hệ thương mại quan trọng thì đôi khi yếu tố này còn có sức nặng hơn các quyền lợi mà nước đó có thể đòi hỏi tại WTO và các FTA. Hơn nữa, ngay cả khi một nước khởi kiện và thắng kiện thì không có gì đảm bảo nước đó sẽ thu được kết quả có lợi về thương mại. Tuy nhiên, trên thực tế các nước phát triển thường ít lo ngại về chính trị hoặc trả đũa thương mại do hành vi khởi kiện giải quyết tranh chấp. Trong thời kỳ đầu của WTO, các cân nhắc về chính trị thực tế có gây chậm trễ cho việc khởi kiện của Hoa Kỳ và EU song hiện nay không phải là yếu tố ngăn cản các nước này khởi xướng các vụ kiện. Thực tế chính các nhu cầu chính trị đã thúc đẩy các nước lớn khởi kiện tại WTO. Vụ tranh chấp Boeing- Airbus đã chỉ ra rằng các quan ngại gây ra tranh chấp chính trị giữa Hoa Kỳ và EU đã được loại bỏ. Song các nước đang phát triển thì chưa vượt qua được lo ngại về trả đũa và cũng đã chịu tổn thất từ việc tranh cãi nội bộ đối với các vấn đề thương mại. Điều khó khăn đối với một nước đang phát triển là xác định rõ nguồn lực của mình sẽ được sử dụng hiệu quả khi khởi kiện tại WTO hay theo các FTA trong khi kết quả thu được là không chắc chắn. Hạn chế tài chính cùng với lo ngại chính trị và các hậu quả thương mại có thể làm cho các nước này không sẵn sàng dành thời gian và tiền bạc cho các vụ tranh chấp.
Để tăng cường khả năng tiếp cận và sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của các nước đang phát triển tại các diễn đàn thương mại quốc tế, đặc biệt là tại WTO và các FTA, một số giải pháp cần được thực hiện.
Thứ nhất, chính phủ cần chú trọng đào tạo nhân lực có trình độ pháp lý và kinh nghiệm tham gia vào giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế.
Thứ hai, chính phủ cần phát triển mối quan hệ đối tác công - tư. Đây có thể coi là yếu tố cản trở nhất đối với các nước đang phát triển tham gia vào quy trình giải quyết tranh chấp tại WTO và các FTA do không xây dựng được liên kết chính thức và không chính thức giữa chính phủ và khu vực tư nhân. Để khắc phục tình trạng này, các nước được khuyến nghị nên xây dựng cơ chế chính thức cho các kiến nghị khởi kiện của các ngành công nghiệp trong nước. Theo đó, bất kỳ ngành công nghiệp hoặc doanh nghiệp trong nước nào cho rằng chính phủ cần khởi kiện để bảo vệ lợi ích thương mại của mình có thể gửi đơn kiến nghị đến cơ quan đầu mối do chính phủ chỉ định để yêu cầu chính phủ điều tra về các rào cản thương mại của nước ngoài và khởi xướng vụ kiện tại WTO hay các FTA. Các doanh nghiệp sẽ phối hợp với hiệp hội ngành hàng và chính phủ để điều tra xem xét các kiến nghị và chính phủ sẽ ra quyết định khởi kiện hay không chủ yếu dựa vào thông tin do doanh nghiệp cung cấp.
Bên cạnh đó, việc tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa các doanh nghiệp cũng rất cần thiết trong việc thiết lập mối quan hệ đối tác công-tư hiệu quả. Chính các doanh nghiệp cần xây dựng mối liên kết trong lĩnh vực của mình thông qua các hiệp hội ngành hàng. Brazil là ví dụ điển hình cho một nước đang phát triển tích cực và tham gia hiệu quả vào cơ chế giải quyết tranh chấp tại WTO. Trong bối cảnh thị trường Bra-xin tăng cường tự do hóa, các hiệp hội thương mại của nước này đã rất nỗ lực phối hợp trao đổi thông tin về các vấn đề thương mại với chính phủ. Đồng thời, các tổ chức nghiên cứu và tư vấn được tập hợp để hỗ trợ chính phủ và doanh nghiệp trong việc phát triển kế hoạch và chiến lược tham gia giải quyết tranh chấp nhằm hỗ trợ cho quá trình đàm phán với các nước liên quan.
Khi các ngành công nghiệp trong nước được xây dựng thành công, họ cần tham gia vào việc trao đổi thông tin một cách hiệu quả với chính phủ. Như một chuyên gia tại Trung tâm tư vấn luật WTO (ACWL) từng nhận định, ngành công nghiệp có hoạt động xuất khẩu ở các nước đang phát triển thường biết rõ các rào cản mà họ phải đối mặt khi cố gắng tiếp cận thị trường nước ngoài. Vấn đề là việc sử dụng thông tin đó theo cách nào để bảo vệ các quyền lợi của nước đó tại WTO và các FTA. Do nguồn lực hạn chế, chính phủ cần dựa vào khu vực tư nhân với nguồn lực dồi dào để thu thập thông tin về các rào cản thương mại của nước ngoài, nhưng chính phủ cần tự mình sắp xếp và hệ thống hóa các thông tin này. Sau đó, ngành công nghiệp trong nước cũng dựa vào chính phủ để sử dụng các thông tin đã được hệ thống để bảo vệ lợi ích của mình. Như vậy, cả hai phía đều có động lực để hợp tác chặt chẽ. Để tạo thuận lợi cho việc trao đổi thông tin giữa các doanh nghiệp và chính phủ, các doanh nghiệp cũng cần hỗ trợ từ các công ty tư vấn pháp lý. Ngay cả khi một công ty hoặc hiệp hội ngành hàng có thể xác định được các hàng rào thương mại và khả năng khởi kiện, các nguồn lực sẽ được sử dụng hiệu quả hơn nếu có sự tham gia của luật sư trong việc xây dựng các lập luận pháp lý. Các doanh nghiệp hoặc hiệp hội ngành hàng cần chi trả cho tư vấn của luật sư để đảm bảo việc tiếp cận hiệu quả các cơ chế giải quyết tranh chấp theo các hiệp định thương mại quốc tế.
Cuối cùng, các doanh nghiệp và hiệp hội cần có đại diện tham gia các diễn đàn thương mại quốc tế, bao gồm các hội thảo, tọa đàm và ấn phẩm, phân tích của các tổ chức quốc tế về các vấn đề thương mại quốc tế. Nguồn thông tin mà các doanh nghiệp có thể thu được từ các diễn đàn này rất phong phú và hữu ích./.
Trịnh Minh Anh, Văn phòng BĐLNKT