Thuế quan là một công cụ cơ bản trong chính sách thương mại quốc tế, đóng vai trò là thuế đánh vào hàng hóa và dịch vụ nhập khẩu. Việc áp dụng thuế quan làm cho các sản phẩm nước ngoài trở nên đắt đỏ hơn đối với người tiêu dùng và doanh nghiệp trong nước, từ đó có khả năng chuyển hướng hành vi mua sắm sang các sản phẩm thay thế được sản xuất trong nước. Cơ chế áp dụng thuế quan rất khác nhau tùy thuộc vào cách tính toán và áp dụng.

Thuế quan hoạt động thông qua một số cơ chế riêng biệt, mỗi cơ chế có những tác động kinh tế riêng: (i) thuế quan theo giá trị (thuế tương đối) được tính theo tỷ lệ phần trăm của giá trị hàng nhập khẩu (ví dụ: thuế 25% đối với thép nhập khẩu); (ii) thuế quan tuyệt đối là mức thuế cố định được tính trên một đơn vị hàng hóa nhập khẩu (ví dụ: 2,50 USD một thùng dầu); (iii) thuế quan hỗn hợp kết hợp cả thành phần thuế quan theo giá trị và thuế quan tuyệt đối; (iv) hạn ngạch thuế quan là mức thuế suất thấp hơn cho số lượng cụ thể, với mức thuế suất cao hơn được áp dụng sau khi đạt đến ngưỡng. Cấu trúc thuế quan này cho phép chính phủ hiệu chỉnh chính sách thương mại của mình một cách đáng kể, nhắm mục tiêu vào các ngành hoặc danh mục sản phẩm cụ thể trong khi không ảnh hưởng đến các ngành hoặc danh mục sản phẩm khác.

Việc sử dụng thuế quan như một công cụ kinh tế đã trải qua nhiều thế kỷ, phát triển cùng với sự thay đổi của các lý thuyết kinh tế và các ưu tiên quốc gia: Trong lịch sử nước Mỹ thời kỳ đầu, thuế quan đóng góp tới 95% doanh thu liên bang trước khi thuế thu nhập được thiết lập. Đạo luật Thuế quan Smoot-Hawley năm 1930 đã tăng thuế nhập khẩu trung bình 20%, thường được coi là nguyên nhân làm trầm trọng thêm cuộc Đại suy thoái. Các khuôn khổ thương mại toàn cầu sau Thế chiến II như GATT và sau đó là WTO tập trung vào việc giảm thiểu một cách có hệ thống các rào cản thuế quan. Những năm gần đây đã chứng kiến sự trỗi dậy trở lại của tác động thuế quan lên thị trường như một công cụ đòn bẩy kinh tế. Trong suốt lịch sử kinh tế, thuế quan đã phục vụ nhiều mục đích ngoài việc tạo ra doanh thu đơn thuần, bao gồm bảo vệ các ngành công nghiệp đang phát triển và ứng phó với các hành vi thương mại không công bằng của các quốc gia khác.

Phân biệt chủ nghĩa bảo hộ và thương mại tự do

Chủ nghĩa bảo hộ ưu tiên: bảo vệ các ngành công nghiệp trong nước khỏi sự cạnh tranh của nước ngoài, duy trì việc làm trong các lĩnh vực cụ thể, duy trì năng lực sản xuất chiến lược, giải quyết những mất cân bằng được nhận thấy trong các mối quan hệ thương mại. Trong khi đó, thương mại tự do nhấn mạnh: tối đa hóa hiệu quả kinh tế thông qua lợi thế so sánh, giảm giá tiêu dùng thông qua cạnh tranh mở rộng, thúc đẩy đổi mới thông qua tiếp cận thị trường toàn cầu, phát triển năng lực sản xuất chuyên biệt, trên thực tế, hầu hết các quốc gia áp dụng các cách tiếp cận kết hợp, vừa bảo vệ có chọn lọc một số ngành công nghiệp nhất định, vừa áp dụng thương mại tự do hơn trong các ngành khác, thường tạo ra các khuôn khổ chính sách phức tạp và đôi khi mâu thuẫn.

Các chính sách bảo hộ xuất phát từ sự tương tác phức tạp giữa các nhu cầu kinh tế, áp lực chính trị và các cân nhắc chiến lược. Mặc dù thường bị chỉ trích bởi những người theo chủ nghĩa kinh tế thuần túy, các biện pháp này đáp ứng những thách thức thực tế mà các chính phủ phải đối mặt khi cân bằng nhiều ưu tiên cạnh tranh. Một số yếu tố kinh tế thúc đẩy các quốc gia áp dụng các biện pháp bảo hộ như: bảo vệ việc làm trong các ngành dễ bị cạnh tranh từ nước ngoài, đặc biệt là ở những khu vực có ít lựa chọn việc làm thay thế, cho phép các ngành mới nổi phát triển năng lực cạnh tranh trước khi đối mặt với cạnh tranh toàn cầu, cố gắng giải quyết tình trạng mất cân bằng dai dẳng giữa xuất nhập khẩu, giải quyết căng thẳng tài chính do dư thừa công suất trong nước và hàng tồn kho không bán được. Các quốc gia có ngành sản xuất quan trọng thường phải đối mặt với áp lực đặc biệt trong việc duy trì thị trường xuất khẩu trong khi hạn chế nhập khẩu, tạo ra những căng thẳng cố hữu trong hệ thống thương mại toàn cầu.

Các yếu tố chính trị thúc đẩy chính sách bảo hộ bao gồm: áp lực bầu cử: đáp ứng nhu cầu của cử tri về bảo hộ kinh tế, đặc biệt là ở các khu vực phụ thuộc vào các ngành công nghiệp cụ thể; mối quan ngại về an ninh quốc gia: duy trì năng lực sản xuất trong nước ở các lĩnh vực chiến lược quan trọng như thép, chất bán dẫn và năng lượng; đòn bẩy đàm phán: sử dụng các đề xuất thuế quan của Tổng thống Donald Trump để đạt được nhượng bộ trong các cuộc đàm phán thương mại rộng lớn hơn; khẳng định chủ quyền: thể hiện sự độc lập chính trị khỏi các thể chế kinh tế toàn cầu. Phép tính toán chính trị xung quanh chính sách thương mại thường bao gồm việc cân nhắc các lợi ích kinh tế trừu tượng so với các chi phí cụ thể và rõ ràng đối với các cộng đồng và ngành công nghiệp cụ thể.

Một yếu tố thường bị bỏ qua trong căng thẳng thương mại toàn cầu là tình trạng dư thừa năng lực sản xuất: nhiều quốc gia duy trì năng lực sản xuất dư thừa. Điều này tạo ra áp lực tìm kiếm thị trường xuất khẩu. Vấn đề về vốn lưu động phát sinh khi sản phẩm không thể bán được. Các quốc gia có thị trường tiêu dùng lớn trở thành mục tiêu tự nhiên cho xuất khẩu. Khi các nhà sản xuất sản xuất nhiều hơn khả năng hấp thụ của thị trường nội địa, áp lực tài chính do đó tạo ra động lực mạnh mẽ để tìm kiếm thị trường xuất khẩu bằng mọi giá. Động lực này là nền tảng của nhiều mất cân bằng thương mại dai dẳng và căng thẳng kéo theo, đặc biệt là trong các ngành công nghiệp có chi phí cố định cao và lực lượng lao động đáng kể.

Tác động kinh tế của thuế quan đối với nền kinh tế trong nước

Tác động kinh tế của thuế quan vượt xa tác động giá cả tức thời, tạo ra những hiệu ứng lan tỏa phức tạp trên khắp nền kinh tế trong nước, vừa có thể mang lại lợi ích vừa gây hại cho các ngành và bên liên quan khác nhau. Thuế quan tạo ra một số tác động trực tiếp và gián tiếp đến giá cả như: tăng giá trực tiếp khi hàng hóa nhập khẩu trở nên đắt hơn do mức thuế quan cộng với mức chênh lệch giá tiềm năng, tác động đến giá cạnh tranh khi các nhà sản xuất trong nước có thể tăng giá do cạnh tranh giảm, chi phí chuỗi cung ứng tăng do chi phí đầu vào cao hơn đối với các doanh nghiệp sử dụng linh kiện nhập khẩu, tác động thay đổi hành vi mua sắm đối với các sản phẩm thay thế trong nước hoặc các danh mục sản phẩm khác. Đối với người tiêu dùng, những tác động này thường biểu hiện dưới dạng sức mua giảm, mặc dù mức độ thay đổi đáng kể tùy thuộc vào phạm vi thuế quan, các lựa chọn thay thế khả dụng và cấu trúc thị trường.

Tác động của thuế quan và chủ nghĩa bảo hộ đối với việc làm trong thương mại toàn cầu cho thấy những đánh đổi phức tạp liên quan: duy trì việc làm ngắn hạn, bảo vệ việc làm hiện có trong các ngành công nghiệp bị nhắm mục tiêu trực tiếp; tác động đến việc làm ở hạ nguồn khi mà khả năng mất việc làm trong các ngành công nghiệp sử dụng đầu vào chịu thuế quan; tác động cơ cấu dài hạn làm giảm áp lực về hiệu quả và đổi mới có thể làm giảm khả năng cạnh tranh; thích ứng trong ngành với những thay đổi về phương pháp sản xuất, tự động hóa và mô hình kinh doanh; chuyển dịch theo ngành khi tăng trưởng trong các ngành công nghiệp được bảo hộ có thể bị bù đắp bởi sự suy giảm trong các ngành phụ thuộc vào xuất khẩu. Những tác động hỗn hợp này khiến việc đánh giá tác động ròng của thuế quan đối với việc làm trở nên khó khăn nếu không phân tích chi tiết các bối cảnh triển khai cụ thể.

Một câu hỏi quan trọng trong các cuộc tranh luận về thuế quan liên quan đến tác động lạm phát của chúng: Thuế quan không trực tiếp làm tăng cung tiền, động lực cơ bản của lạm phát thực sự;  thuế quan gây ra những thay đổi giá tương đối chứ không phải lạm phát hệ thống; việc tăng giá do thuế quan thường là những điều chỉnh một lần, không phải là sự leo thang liên tục; chi tiêu của chính phủ và chính sách tiền tệ vẫn là những động lực chính của lạm phát. Như một nhà phân tích kinh tế đã lưu ý rằng lạm phát thực sự đòi hỏi sự mở rộng tiền tệ thông qua việc tăng cường tạo ra tiền tệ. Thuế quan có thể gây ra những thay đổi giá tương đối chứ không phải lạm phát hệ thống. Sự khác biệt này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tách biệt tác động giá trong các lĩnh vực cụ thể khỏi các hiện tượng tiền tệ rộng hơn khi đánh giá thuế quan của Hoa Kỳ đối với các ngành công nghiệp.

Động lực thương mại toàn cầu

Bối cảnh thương mại quốc tế là một mạng lưới phức tạp các rào cản chính thức và không chính thức, các tính toán chiến lược và động lực quyền lực định hình cách thức các biện pháp bảo hộ hoạt động trong thực tế. Hệ thống thương mại toàn cầu thường khác biệt đáng kể so với các nguyên tắc thương mại tự do thực sự: (i) rào cản phi thuế quan là các quy định kỹ thuật, tiêu chuẩn, yêu cầu cấp phép và quy tắc mua sắm thường hoạt động như những rào cản thương mại hiệu quả trong khi có vẻ trung lập; (ii) chủ nghĩa bảo hộ có chọn lọc là khi các quốc gia thường bảo hộ một số ngành công nghiệp chiến lược nhất định trong khi yêu cầu tiếp cận thị trường cho các lĩnh vực cạnh tranh của họ; (iii) các đối tác thương mại có thể được miễn trừ các hạn chế dựa trên sự liên kết chính trị hơn là các yếu tố kinh tế; (iv) hỗ trợ của chính phủ thông qua tài chính ưu đãi, định giá năng lượng và phát triển cơ sở hạ tầng tạo ra lợi thế cho các nhà sản xuất trong nước. Những thực tế này tạo ra một sân chơi nơi các hiệp định thương mại tự do rõ ràng thường che giấu các yếu tố bảo hộ đáng kể, làm phức tạp cả việc phân tích chính sách và chiến lược đàm phán.

Thâm hụt thương mại đóng vai trò trung tâm trong các cuộc thảo luận về chính sách bảo hộ: Hoa Kỳ duy trì thâm hụt thương mại đáng kể với nhiều đối tác thương mại, những khoản thâm hụt này phản ánh các mối quan hệ kinh tế phức tạp vượt ra ngoài các chính sách thương mại đơn thuần, năng lực sản xuất dư thừa ở các quốc gia sản xuất thúc đẩy các chiến lược tập trung vào xuất khẩu, vị thế tiền tệ dự trữ tạo ra động lực độc đáo cho đồng đô la Mỹ. Trong khi các nhà kinh tế tranh luận liệu thâm hụt thương mại có quan trọng hay không, thì tầm quan trọng chính trị của chúng vẫn rất lớn, thúc đẩy phần lớn động lực đằng sau các chính sách bảo hộ ở các quốc gia thâm hụt.

Thuế quan thường hoạt động như một công cụ đàm phán hơn là một chính sách cố định lâu dài: sử dụng thuế quan tiềm năng để đạt được nhượng bộ mà không thực sự áp đặt chúng, áp dụng có mục tiêu là tập trung vào các ngành công nghiệp chiến lược mà các đối tác thương mại dễ bị tổn thương, tăng thuế suất dần dần để duy trì áp lực trong khi vẫn cho phép thời gian điều chỉnh, áp dụng các miễn trừ và loại trừ như một phần thưởng cho sự hợp tác. Những ứng dụng chiến thuật này cho thấy các kế hoạch thuế quan của Tổng thống Donald Trump thường đóng vai trò là yếu tố trong ngoại giao kinh tế rộng lớn hơn là các biện pháp bảo hộ đơn thuần.

Vị thế độc đáo của đồng đô la Mỹ trong hệ thống tài chính quốc tế tạo ra các động lực thương mại đặc biệt, định hình cơ bản cách thức hoạt động của các chính sách bảo hộ trên khắp các nền kinh tế khác nhau. Vị thế của đồng đô la Mỹ là đồng tiền dự trữ chính của thế giới tạo ra động lực thương mại: sự thống trị giao dịch với khoảng 60% giao dịch toàn cầu được thực hiện bằng đô la, khả năng tiếp cận hệ thống tài chính cho thấy tầm quan trọng của việc duy trì khả năng tiếp cận các hệ thống tài chính dựa trên đô la, chi phí vay thấp hơn cho chính phủ và doanh nghiệp Hoa Kỳ, tác động toàn cầu của các quyết định của Cục Dự trữ Liên bang. Vị thế đặc quyền này cho phép Hoa Kỳ linh hoạt hơn trong việc thực hiện các biện pháp bảo hộ so với các nền kinh tế khác, vì các thực thể nước ngoài vẫn tiếp tục cần đô la bất kể những thay đổi trong chính sách thương mại.

Sự tương tác giữa chính sách thương mại và dòng vốn tạo ra những tác động kinh tế phức tạp: các nền kinh tế mạnh với đồng tiền ổn định thu hút vốn trong bối cảnh bất ổn, các nền kinh tế yếu hơn chịu tác động của dòng vốn chảy ra khi áp dụng các biện pháp bảo hộ tương tự, điều này tạo ra "hiệu ứng sữa lắc", trong đó vốn bị hút về nền kinh tế mạnh nhất, các quốc gia không có vị thế tiền tệ dự trữ phải đối mặt với những hạn chế khác nhau khi áp dụng thuế quan. Động lực này giúp giải thích tại sao các chính sách bảo hộ tương tự có thể tạo ra những kết quả khác nhau đáng kể tùy thuộc vào vị thế của một quốc gia trong hệ thống phân cấp tài chính toàn cầu.

Hoa Kỳ đã thay đổi đáng kể cách tiếp cận thương mại trong những năm gần đây: chuyển dịch từ các hiệp định đa phương sang đàm phán song phương, tập trung hơn vào việc giải quyết các hành vi thương mại bị cho là không công bằng, đặc biệt liên quan đến sở hữu trí tuệ và trợ cấp, sử dụng chiến lược thuế quan quặng sắt của Hoa Kỳ làm đòn bẩy đàm phán thay vì chính sách lâu dài, ngày càng chú trọng đến an ninh chuỗi cung ứng trong các lĩnh vực quan trọng như chất bán dẫn và dược phẩm. Sự phát triển này phản ánh những thay đổi chính trị rộng lớn hơn hướng tới chủ nghĩa dân tộc kinh tế, với cả hai đảng lớn hiện đang áp dụng các chính sách thương mại quyết đoán hơn so với những thập kỷ trước.

Trong khi đó, trên thế giới, Trung Quốc đang đối mặt với những thách thức đặc thù trong môi trường thương mại toàn cầu: vấn đề dư thừa công suất với năng lực sản xuất đáng kể đòi hỏi thị trường xuất khẩu, đặc biệt là thép, tấm pin mặt trời và sản xuất, hạn chế quốc tế hóa tiền tệ khi đồng Nhân dân tệ chỉ chiếm chưa đến 4% giao dịch toàn cầu mặc dù quy mô kinh tế của Trung Quốc rất lớn, dân số già hóa nhanh chóng ảnh hưởng đến mô hình tiêu dùng và chi phí sản xuất, khó khăn trong quá trình chuyển đổi từ mô hình tăng trưởng dựa trên xuất khẩu sang mô hình tăng trưởng dựa trên tiêu dùng. Những yếu tố mang tính cấu trúc này tạo ra động lực mạnh mẽ để Trung Quốc duy trì khả năng tiếp cận xuất khẩu đồng thời phát triển năng lực tiêu dùng trong nước, dẫn đến các chính sách thương mại phức tạp. Liên minh Châu Âu duy trì một cách tiếp cận thương mại đặc trưng: chủ nghĩa bảo hộ có chọn lọc với rào cản mạnh mẽ trong các lĩnh vực ô tô, nông nghiệp và hóa chất, sử dụng các quy định kỹ thuật và yêu cầu chứng nhận làm rào cản thương mại hiệu quả, ưu tiên thương mại nội khối EU đồng thời hạn chế cạnh tranh bên ngoài, tính linh hoạt hạn chế do các vấn đề kinh tế mang tính cấu trúc và đồng tiền chung. Vị thế của EU với tư cách là một liên minh thuế quan với 27 quốc gia thành viên tạo ra động lực đàm phán, vì sự đồng thuận nội bộ phải được duy trì giữa các nền kinh tế đôi khi có lợi ích khác nhau.

Sự chuyển dịch gần đây sang các chính sách bảo hộ nhiều hơn dường như có thể tạo ra những thay đổi cấu trúc lâu dài trong các mô hình thương mại toàn cầu, chuỗi cung ứng và chiến lược đầu tư. Các chính sách bảo hộ đang thúc đẩy những thay đổi đáng kể trong cách các công ty cấu trúc hoạt động của mình:

Chuyển dịch sản xuất các ngành công nghiệp quan trọng về nước: Di chuyển sản xuất đến gần hơn với thị trường tiêu thụ cuối cùng, đặc biệt là trong lĩnh vực vật tư y tế, chất bán dẫn và cơ sở hạ tầng năng lượng.

Chuyển dịch sản xuất về nước: Di dời sản xuất đến các quốc gia có chung đường lối chính trị để giảm thiểu rủi ro địa chính trị.

Xây dựng dự phòng: Tạo ra nhiều nguồn cung ứng để giảm thiểu rủi ro gián đoạn.

Các trung tâm sản xuất khu vực: Phát triển các trung tâm sản xuất phục vụ các thị trường cụ thể thay vì chuỗi cung ứng toàn cầu. Những điều chỉnh này cho thấy một sự tái cấu trúc căn bản về chuỗi cung ứng toàn cầu hóa cao độ đã thống trị thương mại quốc tế trong ba thập kỷ qua.

Nguồn: TS. Cao Mạnh Cường, chuyên gia kinh tế